使用者名稱
使用者電郵
密碼
確認密碼
年齡
性別
Generic placeholder image
想收到的資訊
  • 時事
  • 投資
  • 生活
喜歡的資訊
  • 編輯推介
  • 時事新聞
  • 博客
  • 投資
  • 趣味影片
  • 生活
教育水平
  • 小學
  • 中學
  • 大學
  • 碩士
  • 博士
常用的社交媒體
  • Facebook
  • 微博
  • WeChat
  • Whatsapp
  • Twitter
  • Line
  • Instagram
確認

我們會發送內含重設密碼連結的通知信給您

確認

時事

行政選舉與公務員民主

2019.03.08 22:13 時事 林放之

行政、立法、司法三權鼎立。作為政府三權之一的司法機關沒有通過選舉推舉法官,仍可以被視作「民主」,前提是法官中立公正專業判案,其判決符合社會公眾利益。若法官為小眾利益犧牲大眾利益,法官便違反民主。既然政府司法機關可以不通過選舉達到民主,政府的其餘兩權:行政和立法又是否需要選舉證明自身的「民主」? 行政機關的工作與人民生活息息相關,甚至有時令人民錯覺以為政府只有行政機關,忘了立法和司法同屬政府。行政機關牽涉軍事國防治安、經濟稅收、交通基建、醫療教育福利等。因此,確保行政機關「民主」非常重要。現行「民主」認為「有選舉才有民主」。我們從歐美政治體制研究是否「有選舉才有民主」。 現在歐美政治體制主要有兩種方法決定行政機關的領導人:美式三權分立和英式二權分立。 三權分立是指行政機關、立法機構和司法機關的領導或代表,以不同方法產生。行政機關領袖(總統)以選舉產生,司法機關以另一場選舉產生,司法則被委任無選舉。總統由選舉產生,一般會完成任期。美國總統擁有軍事、外交、行政權力。法國則實行「半總統制」,總統只擁有軍事及外交權力,內政權力則主要由總理執行;法國總理由總統委任,主要從國會議員中推舉,但不會從公務員體制中選拔。

二權分立 行政機關難算民主

二權分立是指行政與立法同為一權,與司法機關構成兩權分立。立法機關選舉決定國會最大黨,並由國會最大黨內部推舉行政機關的最高領導人(總理)。在二權分立下,總理在理論上同時擁有行政和立法兩權。行政機關領袖並非由人民直接普選產生,而是由國會最大政黨經內部圈子推舉產生。在近代史中,二權分立的政體便曾多次出現總理在任期間被政黨內部撤銷其總理職位,後任者僅需通過黨內投票,毋須經過全民選舉,而自動成為總理。例如英國1990年戴卓爾夫人和2006年貝理雅被黨員逼宮退位;澳洲2010年陸克文和2015年阿伯特被逼宮;日本在2007至2012年期間每年換總理:首3年自民黨內部每年換總理,後3年民主黨內部每年換總理。二權分立政體,人民投票選擇國會最大黨,但無權過問行政機關最高領導。如果「民主等於選舉」,二權分立下的行政機關勉強不屬於「民主」,因為人民沒有直接投票權推舉。 無論是三權分立還是二權分立,由選舉產生的行政機關,不管是國家、州份或城市,只推舉地方行政最高領導,但地方行政領導下面的行政機關各部部長,則由地方行政領導委任。委任的過程更缺乏審核標準。 在二權分立的國家,例如英國、日本和部分英聯邦國家,政黨上台後會委任黨內人士擔任內閣職務。就算選不上,在野黨也有影子內閣,未來有機會上台後影子內閣將成為內閣成員。至於內閣成員有沒有相關知識或行政經驗,則屬政黨內部操作,國會難以過問。例如2019年英國國防部長威廉臣毫無外交軍事相關經驗,卻擅自叫囂派遣英國航母去中國海域「重振大英帝國榮耀」,導致英國和中國100億英鎊貿易協議告吹。2018年日本網絡安全事務大臣兼奧運大臣櫻田義孝坦言自己40多年從來未用過電腦,至於如何當上奧運大臣,更明言「自己也不清楚」。或許以上兩人純屬個別案例,但足以顯示,部長由總理委任,有時候或許純屬依靠個人關係,多於個人能力,更遑論「民主」。 至於三權分立的政體,情況也差不多。以美國內閣為例,從副總統、國務卿、財政部、國防部、內政部、勞工部、教育部……等等各部官員,全部由總統委任,唯一的審核是經過國會同意。與司法機關一樣,部長委任的過程根本不涉及選舉。他們的經驗或許對於其委任有幫助,但並非決定性原因。更多是政治分贓制(Spoils system):當選的政黨在政府各部官員安插同政黨黨員。

美國制度 至今仍有政治分贓

1829年美國傑克遜總統時,政治分贓制更成為定制,大量官員在總統換屆後被撤換。美國要到19世紀末期共和黨興起形成兩黨制後,政治分贓制才有所收斂,但仍然存在。例如在奧巴馬年代,部分美國駐外國大使屬於「政治任命」,由選舉中重要捐獻者擔任,賣官鬻爵,屬於政治報酬。負責外交的美國國務卿大多並非從外交部現有編制提拔,理性實務的總統會從軍人或政治學者中選拔,如基辛格、布熱津斯基、鮑威爾、賴斯等;但也有可能由毫無外交經驗的國會議員擔任,如奧巴馬時期的凱利和希拉里;甚至是委任商人擔任,如特朗普時期的埃索美孚石油公司總裁蒂勒森和軍火商老闆龐佩奧。特朗普的內閣更是美國史上最有錢的內閣:總統特朗普本人地產發展商出身,沒有從政經驗;財政部長Steve Mnuchin是前高盛合夥人、電影投資基金公司老闆,之前負責特朗普競選籌款;商務部長Wilbur Ross曾任 Rothschild公司高層,專門幫助破產企業重新振興,曾幫助特朗普渡過破產難關;教育部長Betsy DeVoy,她丈夫是直銷公司安利的富二代老闆,是共和黨主要捐獻者之一,她本人搞私營教育機構。 雖然選舉制度推舉國家領導人,但政府官員的任命或可成為領導人的政治獎賞。部長們並非由選舉推舉,卻可依靠個人關係成為政府高官。領導人有權委任有能者,但同時造成漏洞,成為合法政治分贓和利益輸送的溫床。部長們所推動的政策,以及他們給國家領導人的提議,足以影響人民生活和國家發展走向。至於他們會否從擔任公職進行私相授受,不得而知。此制度是否真正對國家人民好,見仁見智。 2010至2011年比利時,由於國會選舉沒有政黨取得過半數議席,而各政黨又無法取得共識組成聯合政府,比利時出現「無政府狀態」589日。但期間,比利時政府依靠公務員體系繼續運作,政府照例徵稅及提供公共服務,人民生活幾乎不受影響。現代行政制度下,無論有無選舉,公務員必然存在,負責政府日常運作。這不是比利時獨有。2016年西班牙10個月無總理,2017至18年德國無總理近6個月,2017至2019年北愛爾蘭也超過500多天沒有領導人,正打破比利時紀錄。但這些政府依然繼續運作。 當中原因,正是公務員體系獨立於選舉產生的國家領導及內閣官員,公務員體系才是行政機關真正的操作者。即使沒有選舉,沒有領導人,只要公務員體系尚在,行政機關依舊運轉。 平民可通過參加公務員,成為政府的行政機關。讓平民加入政府的政治體制,最早的歷史可追溯至公元前4世紀中國戰國時期的秦國商鞅變革訂立軍功制。在商鞅的軍功制下,貴族不再繼承官位,而是由軍功決定官位高低,即使平民也有機會晉升至統治階層。中國文官制度經歷多次改革。公元前2世紀,漢朝增加舉孝廉的推薦制度,公元3世紀魏國創立九品中正制,公元6世紀末中國開始推行科舉制,並在公元10世紀宋朝以後科舉制確立成為選拔文官的定制,直到1905年清朝廢除科舉制。中國考試制度讓有學識的平民參與政治,屬另一種民主發展(可參考前文︰選舉如何成為民主?——古中國民主)。中國科舉制度在16世紀傳至歐洲,受到當時歐洲學者們的極力推崇。

公僕以民為先 非選舉制取決

但在歐洲,在19世紀之前,公務員主要來自貴族階級及富豪,個人血統出身決定官位,或富豪們通過買官成為官員。隨著歐洲各國逐漸從封建制度走向中央集權,政府架構也日漸擴大。到19世紀,歐洲各國開始進行政治改革。1806年,英國東印度公司參考中國科舉制度,訂立公務員考試,為東印度公司選拔人才。1855年,經過多年參考及研究中國科舉制後,英國政府決定建立公務員體制,以功勳制確定文官升遷。英國公務員制度成為現代公務員體制的範本。 美國立國之後的官員全部由總統任命。1829年主要以政治分贓制任命公務員,一朝總統一朝臣。以往美國政治分贓制,每次總統更替或引致大量美國官員集體失業。隨著美國兩黨制逐漸確立,兩黨執政交替頻繁使政府官員生計隨時不保。1883年,新上任的美國總統加菲被失業官員殺害,促使美國政府推行政治改革,成立公務員文官體制。根據改革,大部分美國政府官員在選舉總統更替後,維持原來職務,避免官員在選舉後大量失業。 自此,現代行政機關的公務員與選舉脫鈎。選舉只推舉國家領導人,內閣各級部長由國家領導人推舉擔任,領導人和內閣班子領導政府行政機關的公務員,而公務員不受選舉政權更替影響。公務員並非由選舉產生,而是通過考試入職,評審工作表現晉升。 換句話說,在西方選舉民主政制下,整個行政機關的金字塔中,除了金字塔頂端的領導人是通過選舉產生之外,金字塔頂尖以下的內閣部長和公務員全部不是通過選舉產生。就算領導人位置懸空,行政機關仍可在公務員的工作下照常運作。假如「無選舉等於無民主」,行政機關絕大部分都不屬於民主。在現實實際操作上,根本不可能讓各級公務員都通過選舉產生。因此,在行政機關中,選舉不是確保民主的方法。 既然行政機關在沒有選舉產生的領導的情況下政府仍然可以有效運轉,如何確保公務員思想上和行為上「民主」,為人民服務,才是真正「民主」的難題。比起如何搞選舉,搞好公務員「民主」更為重要。當中包括,政府如何推行利民政策、提高辦事效率、阻止貪污發生等。上述三件事情,都不是靠選舉能夠解決。 原圖︰文匯報 http://news.wenweipo.com/2018/03/21/IN1803210028.htm

投票已截止,多謝支持

發表意見

排列方式: