立法會本週一發生了一場有趣的小風波，讓人深思抗疫能否特事特辦，允許政府限制立法會對法例的審核權。

基本法第73條賦權立法會制定、修改及廢除法律的權力，同時立法會可就任何有關公共利益問題進行辯論。在香港，法例亦包括附屬法例，通常須經立法會審議，自2000年起，立法會完成了4307次附屬法例的修訂工作。附屬法例的法律定義是根據或憑藉任何條例訂立並具有立法效力的文告、規則、規例、命令、決議、公告、法院規則、附例或其他文書。根據香港法例第一章《釋義及通則條例》第V部，審議附屬法例的程序有兩種：「先審議後訂立」 （Positive Vetting Procedure）及「先訂立後審議」 （Negative Vetting Procedure）。

惟立法程序需時，事急從權，為確保某些附屬法例如期實施，政府一般採用「先訂立後審議」的方式，先刊憲實施，後審議。《釋義及通則條例》第34條詳細列明了政府向立法會提交審議的程序：附屬法例先在憲報刊登，然後在立法會會議上提交立法會省覽。立法會可在附屬法例提交後28天內舉行的會議上，藉決議修訂附屬法例。這段審議及修訂附屬法例的期間稱為審議期限。立法會可在任何附屬法例的審議期限屆滿前，藉在會議上通過的決議把期限延展。提交立法會省覽的附屬法例，審議期限可延展至原先審議期限屆滿之日起計第21天後舉行的首次立法會會議。值得注意的是，除另有規定，附屬法例在憲報刊載當天生效。附屬法例一直有效，除非修訂該附屬法例的決議獲得通過，以及直至該決議在憲報刊登之日。

先訂後審

「先訂立後審議」程序並不是新鮮事，每個立法年度均有不少例子，包括現時最熱門的「口罩令」及「限聚令」。新冠疫情爆發後，行政長官會同行政會議制定抗疫的法律框架，根據香港法例第599章《預防及控制疾病條例》第8條，為防止、應付或紓緩該公共衞生緊急事態的影響，及為保障公眾健康，而訂立規例。同時根據第8（2）條，行政長官會同行政會議如就公共衞生緊急事態訂立規例，須不時審視或安排不時審視該公共衞生緊急事態。換言之，須按照疫情發展進行調整。而食物及衞生局局長亦根據《預防及控制疾病條例》（第599章）來修訂《預防及控制疾病規例》（第599A章），落實具體抗疫細節。

由特首及行會因應8項公共衞生緊急情況而主導立法程序產生的規例，就是港人耳熟能詳的《若干到港人士強制檢疫規例》（第599C章）、《預防及控制疾病（披露資料）規例》（第599D章）、《外國地區到港人士強制檢疫規例》（第599E章）、《預防及控制疾病（規定及指示）（業務及處所）規例》（第599F章）、《預防及控制疾病（禁止聚集）規例》（第599G章）、《預防及控制疾病（規管跨境交通工具及到港者）規例》（第599H章）、《預防及控制疾病（佩戴口罩）規例》（第599I章）以及《預防及控制疾病（對若干人士強制檢測）規例》（第599J章）。

其中最常修訂的莫過於「口罩令」及「限聚令」，均透過「先訂立後審議」程序，以附屬法例形式處理，政府可以先訂立，再送交立法會審議。惟本週一（6日）立法會的「與預防及控制疾病相關的附屬法例小組委員會」會議上，政府忽然加入修訂條款，以後直接以公告形式生效，不需要再經由立法會議員審議，引發委員會各位議員的質疑。而這些質疑頗為合情合理。

立法會職能削弱

首先，基本法賦權立法會審議法律的權力，若政府以後改用公告形式調整防疫令，不再容許議員為民發聲提問質詢，不再受立法會制衡，變相削減立會職能。

其次，因為條例的修訂頗簡單，例如限聚令僅涉及人數的改動，由「2人限聚」改為「4人限聚」，過往委員會處理迅速，並未有任何拖延而造成政府的行政負擔，亦沒有任何反對政府修訂的紀錄。

再者，政府提交立法會時，將「直接以公告形式生效」 這一項夾附在控疫條文的修訂裡（見2022年第49號及第50號法律公告），簡單指出「局長可藉於憲報刊登的公告……任何此類公告均不是附屬法例」，並未向議員特別提及。反而是立法會法律顧問克盡厥責提醒議員（見立法會LS24/2022號文件），一旦通過後立法會將不再有權審議。

最後，政府的解釋令議員難以信服，改為公告形式可加快修例速度，但加快的不是立法會層面的審議速度，而是加快提交行會議程前的法例修改及草擬的速度。其中一位委員會議員在電台節目指出，為何因為這些與立法會無關的程序，而削了立法會的審議權呢？政府又指，若繼續透過附屬法例形式去修訂，可能在實施層面令公眾產生不確定性，亦也不利某些持份者去遵守新例。但立會過往從未反對政府修訂，從未造成「朝令夕改」的尷尬局面，又何來不確定性？政府更指，以後議員可透過議員議案或者議員提問方式，對防疫安排提出咨詢，但這兩個做法未必有即時法律效力。

總括而言，抗疫是保障市民生命的頭等大事，調整防疫政策當然越快越好，事急從權，現時的「先訂立後審議」方法給予政府足夠彈性先實施後審議，並不會對防疫安排造成延誤。政府改用公告方式來調整防疫令，繞過立法會，削弱基本法賦予立法會的職能。若政府因修例前期預備工作耗時，何不與立法會攜手商討，為修訂防疫令度身訂造一個「簡易程序」？

原圖：頭條日報

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